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国家再发文,基层中医药能否借东风打好“翻身仗”?

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基层中医药发展正面临‘内外交困’的情形,内部风风火火,外面门可罗雀。具体而言,就是标准化建设起来了,但内涵建设没跟上,中医人才没到位,中医诊疗项目没多少,中药成本没下降。
来源:千镇千院发展研究
作者:富谷

编辑:望舒
封面来源:诊锁界摄榕树家中医



从国务院组织召开首次全国中医药大会至今的5年(2019-2023),以基层医疗机构为主阵地的中医药服务实现了从“散兵游勇”逐渐成长为不可忽略的“中坚力量”。
无论是基础建设规模上,还是人员配置上,都在驶向更多更高的“标准化”。1月23日,国家卫生健康委发布的《关于实施“优质服务基层行”活动和社区医院建设三年行动的通知》中再次强调,要求进一步提升基层中医药服务能力,到2025年,社区卫生服务中心、乡镇卫生院全部设置中医馆,配备中医医师。
按照100%建设要求,还有不到2年时间,全国近7万家基层医疗卫生机构(乡镇卫生院和社区卫生服务中心)将进入加速建设和升级改造中,根据千镇千院发展研究统计的2019--2022年度优质服务基层行通报表扬的达到推荐标准的机构名单总量已达7321家,仍有近6.3万家需继续建设和提升,从时间上看,实现该目标有一定难度。
专家为此指出,“提升基层中医药服务能力可以理解为是提升基层医疗卫生机构医疗服务能力的一个组成部分,各地方资源条件禀赋不一样,所以这方面的业务要展开多回头看,看看中医药方面的人效、成本和收入贡献值,各基层医院机构还是要结合政策重点在服务内涵建设、中医医师配备和中医适宜技术三个方面多下功夫,不能光想着大而全,而忽略拆解步骤,导致空有一副‘好看的皮囊’。”
在实地调研和走访中,我们也有所发现,目前全国很多地方确已按要求建成中医馆,中医阁,但实际上的利用率和经济效益仍暴露出一些棘手问题,例如可开展项目少,中药费用高、中药贵,医保、医护人员素养不够等等。
有乡镇卫生院院长反映说,“基层中医药发展正面临‘内外交困’的情形,内部风风火火,外面门可罗雀。具体而言,就是标准化建设起来了,但内涵建设没跟上,中医人才没到位,中医诊疗项目没多少,中药成本没下降。中医馆建设的投入不低,地方财政支持力度低,导致相关成本分摊多数只能院内自己想办法解决,建完了,人迟迟到不了位,导致相关业务开展缓慢,从收入贡献上看,能产生10-20%的贡献就很好了,但很多也都是中药饮片、试剂、针灸、推拿这样的小业务。”
本文,我们重点围绕两个建设指标、一个医保指标和一个“国考指标”,即“15%的中医馆完成服务内涵建设”、“规范开展10项以上中医药适宜技术”、“医保报销范围及支付方式”、“国考中的中医类别医师占比、中医诊疗人次占比和门诊中医非药物疗法诊疗人次占比”,来试着探讨 2024年,基层中医药的这个“春天”里,院长们该怎么吸收和消化好政策红利。


医保对基层中医友好吗?我们查阅相关政策文件发现,目前专门针对中医药的医保政策文件虽然不多,但在相关医保政策中都会涉及中医药,我们也对相关涉及中医药的部分医保政策进行了梳理,如下表所示:

如上表所示,医保中有关中医药的部分包括了报销范围、价格机制改革、支付方式改革、增补目录等等。
“比较全面,但执行中仍有差距”是受访乡镇卫生院院长们达成的共识。有专家认为,基层医院中既有中医类的专门医院,也有中西医结合医院,现行的医保支付制度设计未能充分考虑特殊因素,一定程度上影响了相关项目拓展。对基层医院而言,应该多采取按人头付费,而按病种付费方式多应用于中医门诊服务中,对一些中医确有优势的病种单独制定相应的付费方式。
广东省某县卫健局局长在接受千镇千院发展研究采访时指出,中医药补偿政策实施后,对基层中医药的需求与供给起到了积极的促进作用,全县范围内的基层医疗卫生机构在新型农村合作医疗补偿政策下受益。在中医药资源(包括中药饮片、中成药、中药注射剂)数量、中医科提供的医疗服务项目、中医专用设备数量、中医业务量及业务收入均有了明显的增加。
从实践上看起来,基层中医药发展在现行补偿政策下确实有所受益,我们也梳理了一些地方案例以示参考:

(1)将中医药 (中药饮片、 中成药、 诊疗项目和院内制剂) 纳入新农合补偿范围。 如, 北京、 浙江、吉林和湖南等地制定了含有中医诊疗项目的省级新农合基本诊疗项目目录。
(2)降低中医院 (或中医药) 住院起付线。 如甘肃省规定, 参合农民在中医、 民族医医疗机构和综合医院中医科住院的,补偿起付线在原有标准基础上降低20%。 
(3)提高住院、门诊中医药补偿比例。有调研显示,我国各省明确要求提高中医药服务的补偿比例,提高比例为5%~20%。 
(4)鼓励推广使用中医药服务。除对医疗服务进行补偿外,各地还从农村临床中医药工作者角度入手,提高中医药在新农合中的使用比例,如对从事中医药服务的乡村医生给予补助,保障中医药工作者工资待遇等措施。
也有学者从现行政策下中医药对新农合的贡献度角度指出尚且存在的问题,”中医药参与新农合的政策措施,目的是使中医药简、便、验、廉的优势作用得到较好的发挥,减轻农民就医负担,降低新农合基金风险,提高新农合基金的效能,同时有力地促进中医药事业的发展。
但是,目前中医药的优势未在新农合中得到有效发挥。目前农村地区基层中医药发展的核心问题在于,对需方为主体的中医药服务补偿政策均已到位,但中医药并未在新农合中得到广泛的应用;医疗成本并未因中医药的应用而呈现降低的趋势;农民对中医药服务的认知度没有得到明显改善,中医药的特色优势未在新农合中得到有效发挥“。
国考三项,难不难?《基层医疗卫生机构发展和服务国家级绩效评价方案(2022)》的21项指标当中,有三个指标是关于中医药的,分别是中医诊疗人次占比、门诊中医非药物诊疗人次和中医医师占比。不难看出,中医药方面的人才储备、诊疗能力成为具体建设行动之一,而90%的目标值则并不容易实现。“我们医院虽然是全国的中医先进,中医学科开展的也还好,但不容忽视的一个问题就是,职业中医师匮乏、青年中医师对中医研究的不是很透彻。”广东省龙川县老隆人民医院院长说出了自己的担忧。
对于中医人才这个话题,四川省某中心卫生院院长则“现身说法”:“不久前我参加一个会议,会上有同仁提到,现在的中药贵得离谱。我是感同身受,以前在临床的时候,抓一副十多块钱的中药,都觉得很贵,但现在一副中药动辄就要上百块,连中药颗粒都很贵。还有像我们医院有很多学习西医的医生,他们也掌握了一些中医治疗手段,也可以开中药,但现行的医院准入制度不允许他开药,这也是让我们头痛的事情。”有院长对此表示赞同。“现在经常举行‘名老中医下乡’的活动,但说实话,在一半天的短暂时间内根本解决不了任何问题,中医以治疗慢病为主,是一个长期性的治疗,不是几天就能解决病痛问题的。”对于绩效考核中的中医诊疗人次占比问题,距离北京300公里外的内蒙古宁城县天义镇卫生院院长张贵江结合自身实际谈到目前这方面工作上让他满意的地方在于,在卫生院的就诊患者中,中医诊疗人次约占门诊总人数的50%。住院病人中,也有40-50%的患者接受中医理疗服务,收入占比超过30%。“我们乡镇卫生院住院的这部分病人,基本病情不是特别重,结合中医中药调养。疗效不错,群众的满意度一下子就上去了。”我们在实地调研中发现,目前提供中医药服务的基层医疗卫生机构的绝对数量大幅增加,中医类从业人员,服务量和专项经费有小范围增加,但中医药服务能力仍有待提高,包括像从业人员素质和疗效方面都有所欠缺。目前基层医疗卫生服务机构中医药服务供给存在两个问题,一是提供的中医药诊疗技术与居民的实际需求之间还有着一定的差距;二是能够提供的服务种类和高效项目较少,目前提供的项目主要集中于中药材和针灸、推拿、拔罐,配备的中药材种类少、能开展的儿童中医保健项目少,很多适宜技术目前基层社区仍无法提供。


标题中药费用占比36.12%,多开未必对
较早之前,“卫生院院长在开会中要求医务人员‘多开中药’的视频”在多个社交平台热传。视频中,发言人要求医务人员可以加价多给病人开中药提升收入,发言内容引发舆论关注。这背后的逻辑在于,该院中医科效益不好,没办法养活现在团队的2-3个人。所以才有院长下硬指标的说法。“这样的情况实际上不在少数,院长们对各科室的业务发展都是有明确要求的,效益好的科室可以短期补一下效益不好的科室,时间一长医护人员也是有看法的”。我们试着通过4张图来还原为什么院长要多开中药,这样做是否就提升了中医药服务能力?首先是不同年龄人群中药费用情况,如下:如上表所示,患者实际花费中药费用最高的为老年患者,该年龄段病人药品总费用为1052.76元,而中药费用平均为372.78元,占到药品总费用的35.41%。总体看来,中药的使用比率随着年龄的增长呈明显的上升趋势,这与基层医院持续开展中医馆建设,提供中医药服务的发展理念相吻合。其次是不同等级医院使用中药费用情况。如下表所示:使用中药费用最高的为县级医疗机构,中药费用为359.71元,占药品总费用的30.36%,而中药费用占药品费用比例最高的则为乡镇卫生院,达到36.12%(174.55/483.55)。总体看来,中药的使用比率随着医疗机构级别的升高呈减少趋势。从疾病种类看,使用中药费用最高的为神经系统疾病,主要是脑出血和脑梗塞等,该类病人药品总费用1464.99元,而中药费平均为640.56元,占到药品总费用的43.72%。其次中药费相对较高的依次为内分泌、 营养和代谢疾病。在农村住院排名前10位的病种中,有6个病种(慢性支气管炎、冠心病、高血压、肺心病、脑动脉硬化和慢性胃炎)中医药在其防治方面均有独到之处,而中药费最高的疾病为脑梗塞,平均为823.48元, 占药品总费用的53.53%。有专家指出,在基层医疗机构开展中医药防治优势病种专科建设对提高农村中医药服务能力有较好的推动作用。但在现行政策下,基层医院在临床应用中,中医药与西医药呈叠加现象,即1+1=2,而并非预期的1+1<2的目的,如此运行下去,新农合基金风险将会加大。因此,在现行中医药服务补偿政策下,加强农村各级医疗机构中医药服务能力建设,加强医务人员合理、规范使用中医药及其适宜技术,形成中西医的优势互补最为关键。

总结
目前,基层医疗卫生机构在提升中医药服务能力方面仍存在着一些问题。可以概括为人力资源、物力资源、资金投入、服务能力四个方面。
1.人力资源方面,主要表现是基层中医药医护人员的总量不足;年龄结构不合理,低年龄的人员数量占比较大,经验丰富的高年资人员占比较少;人员学历普遍偏低,专科学历占比较高;职称结构有待完善,无职称以及初级职称占比偏高,中高级职称人员数量缺乏。2.物力资源方面,主要表现是目前在乡镇卫生院、社区卫生服务中心的中医药业务用房面积、中医药科室数量相较于西医药占比少。3.资金投入方面,主要是中医药专项经费投入不足和中医药人才培训的经费缺乏,缺乏培训一定程度上影响了医护人员的业务素质提升,进而影响了服务能力;另外是补偿不足,多项中医药适宜技术尚未纳入医保范围。4.服务能力方面,目前存在的问题是基层中医药服务尚未实现全覆盖、中医诊疗人次、中医药收入、门诊中药处方量占比较低且中医适宜技术开展、中医药参与基层公共卫生的程度较低。参考资料:
[1]刘爽,《乡镇卫生院中医药服务能力研究》‍
[2]蔡毅,《中医药服务提供影响因素及其需要评估研究》‍
[3]黄岩,《基层医疗机构中医药服务研究-以同里镇卫生院为例》




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